Vijfde De Doelderdag
TOEZICHT IN VERSCHILLENDE DOMEINEN VAN HET RECHT

Op vrijdag 7 oktober 2005 vond de jaarlijkse alumnidag voor Rotterdamse juristen plaats: de De Doelderdag. Dit keer stond toezicht centraal; zowel toezicht op accountantsorganisaties en verzekeraars als toezicht in de sfeer van openbare orde en door inlichtingendiensten.

De vakgroep Staats- en bestuursrecht van de faculteit had een boeiend programma opgesteld met interessante sprekers vanuit de wetenschap en de praktijk. Een kleine 80 geïnteresseerden kwamen hiervoor naar Rotterdam.

Lodewijk Rogier opende, als dagvoorzitter, het programma. Hij gaf aan dat dit keer als thema voor De Doelderdag was gekozen voor een typisch Rotterdams onderwerp: recht, economie en veiligheid. Toezicht is momenteel een hot issue en toezichtgerelateerde onderwerpen krijgen regelmatig aandacht in de landelijke pers. Een aantal toezichthouders komt uitgebreid aan bod: de accountants en de verzekeraars.

Prof.dr. A. de Bos, hoogleraar bedrijfseconomie, bespreekt de eerste groep. Wat is de rol en wat zijn de taken van een accountant en hoe bewaakt hij de kwaliteit? Het beroep van accountant staat sinds 1962 in de Nederlandse wetgeving (wettelijke accountantscontrole). In Nederland voldoe je vrij snel aan die verplichting. In de VS gelden strengere regels en moet je bijvoorbeeld beursgenoteerd zijn. De waarborgen voor de kwaliteit zijn gelegen in gedrags- en beroepsregels en kwaliteitstoetsing. Dit laatste wordt verzorgd door het College Toezicht Kwaliteit dat is gebaseerd op zelfregulering door de beroepsgroep.

De afgelopen jaren heeft het vertrouwen in de accountant een deuk opgelopen door de nationale en internationale beursschandalen. Om het vertrouwen te herstellen is nu de Wet toezicht accountantsorganisaties in voorbereiding. De verwachting is dat met deze wet met name de door kleine organisaties geleverde kwaliteit kan worden verbeterd. De wet bevestigt dat vakbekwaamheid van het grootste belang is en dat dit onafhankelijk getoetst moet kunnen worden.

Vervolgens krijgt prof.dr. S. Maijoor het woord; hij is directeur van de Autoriteit Financiële Markten en operationeel ook verantwoordelijk voor de accountants. Verbazingwekkend is het feit dat Nederland, als serieuze kapitaalmarkt, internationaal gezien hekkensluiter is. Ons omringende landen waren al veel eerder met toezicht. Maijoor gaat in op de strategie van toezicht, bezien vanuit de toezichthouder. Hij meldt dat de toezichthouder sterkt hecht aan de eigen verantwoordelijkheid van accountantsorganisaties en het belang van communicatie met de sector. Ook geeft hij aan dat de focus op kwaliteitsborging binnen de eigen organisatie moet liggen (en dan bedoelt hij niet de individuele kantoren en accountants). Een derde belangrijk punt vormt de handhaving; zowel het niet gedogen van overtredingen als de afhandeling van incidenten.

Vanuit NOVA en NIVRA is er sprake van doorlopend toezicht; bij de AFM ligt de eindverantwoordelijkheid. AFM heeft nog een ander instrument: ze kan ook aangifte doen bij het OM door een tuchtklacht in te dienen bij de Accountantskamer.

Dan gaat de De Doelderdag verder met het toezicht op verzekeraars, ook hier eerst door een meer wetenschappelijke bril bezien. Mw.mr. M.R. van Ardenne-Dick, universitair docent verzekeringsrecht, gaat in op de aankomende wijzigingen. In de nieuwe situatie is er gedragstoezicht (toezicht op deskundigheid en betrouwbaarheid) en prudentieel toezicht (toezicht op de financiële soliditeit van de onderneming). Het gedragstoezicht ligt bij de AFM, die oordeelt over informatieverstrekking, onafhankelijkheid en deskundigheid. Het financieel toezicht berust bij DNB. Bijzonder is dat zowel DNB als de AFM privaatrechtelijke toezichtorganisaties zijn belast met openbaar gezag. Naast dit toezicht is er ook nog het toezicht door een door de verzekeraars zelf ingesteld instituut: de Stichting Klachteninstituut Verzekeringen. Van Ardenne plaatst een tweetal kanttekeningen bij de nieuwe Wet Financiële Dienstverlening: zijn we niet aan het overreguleren en hoe zit het met de vermenging van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke eisen?

Mr. L.A.G. Moelker gaat vanuit zijn functie als wnd. Projectleider Wet op het Financieel Toezicht in op de totstandkoming van de belangrijkste veranderingen. Hij begint met de melding dat de Ministerraad vandaag praat over de laatste onderdelen van de wet. Planning is dat de nieuwe Wet Financieel Toezicht op 01.07.2023 in werking treedt. Deze wet is nodig vanwege de grote hoeveelheid verschillende wetgeving (bijvoorbeeld Wet Toezicht Kredietwezen en Wet Toezicht Verzekeringsbedrijf). Ter illustratie noemt hij de financiële bijsluiter; dit besluit hing onder 6 wetten! Deze wet gaat uit van functioneel toezicht en is bedoeld om inzichtelijkheid, doelgerichtheid en marktgerichtheid te vergroten. Grote winstpunten van de wet vormen de vergroting van de democratische legitimatie en de lastenverlichting voor het bedrijfsleven (in de orde van zo’n 40 miljoen euro per jaar).

Prof. mr. Overkleeft-Verburg, hoogleraar Staats- en Bestuursrecht en de heer D. Lockhorst bespreken vervolgens de grootstedelijke problematiek. Rotterdam heeft de twijfelachtige eer te boek te staan als stad met de grootste en meest dringende problemen op dit gebied. Het gaat dan om achterstandswijken, veiligheid op straat, huisjesmelkers, overbewoning, illegale hennepplantages, straatprostitutie, verloedering van panden en vervuiling op straat. Het lokale veiligheidsbeleid is een onderdeel van een breder vernieuwingsproces, die deze problemen het hoofd tracht te bieden.

Mevrouw Overkleeft-Verburg gaat in op bestaande en nieuwe handhavingbevoegdheden van het gemeentebestuur in het kader van het lokale veiligheidsbeleid. Met de invoering van artikel 174a Gemeentewet, de zogenaamde Wet Victoria, artikel 13 Opiumwet, de Wet Damocles en artikel 16a Woningwet, de Wet Victor, werd een begin gemaakt met de uitbreiding van de wettelijke middelen die de gemeente ten dienste staan bij het optreden tegen overlast.
Parallel hieraan werd ook intensiever gebruik gemaakt van reeds bestaande bevoegdheden. Deze ontwikkelingen zijn op dit moment nog in volle gang. Er is een aantal wetsvoorstellen in behandeling, dat het gemeentelijk instrumentarium verder uitbreidt. Volgens mevrouw Overkleeft moeten deze bevoegdheden vooralsnog toereikend zijn om de problemen op gemeentelijk niveau aan te kunnen.
Wel dient nog een tweede slag gemaakt worden, die bestaat uit een adequate informatiepositie voor gemeenten. De discussie, tot welke gegevens het gemeentebestuur toegang moet hebben, moet nog verder worden gevoerd.
In het algemeen ziet mevrouw Overkleeft het creëeren van nieuwe bevoegdheden als een noodzakelijke voorwaarde voor een effectief lokaal veiligheidsbeleid. Of dit lukt, is afhankelijk van de vraag, of uitvoering blijvende politiek-bestuurlijke aandacht krijgt.

De heer Dick Lockhorst, voorzitter van de deelgemeente Charlois, neemt op dit punt het stokje over van prof. Overkleeft. Hij gaat, in reactie op de eerdere spreker, in op de praktijk. Hij schetst hoe de deelgemeente Charlois in goede samenwerking met haar partners, de problemen aanpakt en tegen welke knelpunten zij aanlopen.
Charlois is een dynamische deelgemeente in Rotterdam met veel variatie. Acht wijken, waarvan vijf vooroorlogse wijken, een afnemend bevolkingsaantal. 55% van de inwoners is van allochtone afkomst. De heer Lockhorst gaat in de eerste plaats in op het probleem van onrechtmatige bewoning. Deelgemeente, politie, Eneco, Woningtoezicht en de sociale dienst werken samen om hier tegen op te treden. Daarnaast worden door middel van de zogenaamde Alijda-aanpak huisjesmelkers op financieel, justitieel, bestuursrechtelijk en alle andere wettelijke manieren aangepakt.
In dit kader is de Rotterdam-wet, die het mogelijk maakt woningen te sluiten op basis van artikel 97 Woningwet, een nuttige aanvulling. Op dit moment moet namelijk voor de toepassing van artikel 174 A Gemeentewet nog sprake zijn van overlast. De Rotterdam-wet, die, naar de heer Lockhorst hoopt in januari van kracht zal worden, zal dit vereenvoudigen. Verder loopt er op dit moment een experiment met huisvestigingsvergunningen. Dit komt erop neer dat de huurprijs van een woning in overeenstemming moet zijn met de hoogte van het jaarinkomen. Daarnaast moet het aantal kamers in een woning zijn afgestemd op het aantal mensen in een huishouden. Dit project lijkt succesvol. Er zijn minder vestigers van buiten Rotterdam, de mutatiegraad is gedaald en er komen meer hogere inkomens in de wijk. Nadeel van de aanpak is wel dat leegstand meer zichtbaar wordt.
Ook voert de deelgemeente actief beleid op problemen in verband met hennepkwekerijen. Hier wordt een gecombineerde aanpak gebruikt, op basis van zowel de Opiumwet als de Bouwverordening en het Bouwbesluit. Growshops, die kweekbenodigdheden voor hennepkwekerijen leveren worden ook aangepakt. Knelpunten hierbij zijn, dat exploitanten zich na sluiting eenvoudig elders vestigen en de lopende discussie over de wenselijkheid van een vergunningstelsel voor growshops.
Door middel van het project Kansenzones wordt het vestigingsklimaat voor ondernemers verbeterd en wordt de investering in bedrijfsvastgoed gestimuleerd. Ook de middelen van cameratoezicht, preventief fouilleren en gebiedsontzeggingen blijken effectief in het publieke domein, hoewel daar ook de nodige beperkingen aan zijn. Tenslotte refereert ook de heer Lockhorst aan de informatiepositie van de gemeente. Als een van de knelpunten signaleert hij de terughoudendheid van de Rijksdienst voor het Wegverkeer om gemeenten toegang te verstrekken tot het Kentekenregister.

Prof. mr. H. de Doelder gaat in op het toezicht door de inlichtingdiensten. Waar deze diensten vroeger in (gepaste) rust hun werk deden, staan zij nu in het middelpunt van de publieke belangstelling. Ook treden zij zelf meer naar buiten. Prof. De Doelder gaat in op de vragen, hoe inlichtingendiensten te werk gaan en op grond waarvan zij welke bevoegdheden hebben. Zijn zij gelijk te stellen met het begrip “toezichthouders” in de Awb? Op welke wijze zijn de originele bevoegdheden van de diensten te vereenzelvigen met de strafrechtelijke bevoegdheden? Wat zijn de praktijkproblemen die zich tot nu toe hebben voorgedaan en welke zijn nog te verwachten?
Volgens prof. De Doelder hebben de inlichtingdiensten, meer specifiek de AIVD, vergaande bevoegdheden, die veelal de bestuursrechtelijke toezichtsbevoegdheden uit de Awb overstijgen en de strafrechtelijke bevoegdheden overlappen. De AIVD is echter geen toezichthouder. Zij dient een andersoortig, zwaarwichtig overheidsbelang. Wel kunnen de gegevens die de AIVD ter beschikking krijgt van belang zijn in strafrechtelijke of bestuursrechtelijke zaken. Het is echter van belang om een striktere scheiding aan te brengen tussen het werk dat de AIVD verricht in het kader van haar informatiewerk en het werk dat de dienst ook verricht in het strafrechtelijk of bestuursrechtelijk vervolg. Dit voorkomt dat het strafrecht wordt geschaad en de AIVD zelf teveel in de bestuursrechtelijke vuurlinie komt te liggen.

In reactie op het verhaal van prof. De Doelder geeft dhr. Bot van de AIVD onmiddellijk aan dat de AIVD geen toezichthouder is. De AIVD ziet niet op de naleving van regels, maar doet onderzoek naar gevaren voor democratie en staatsveiligheid. De opdracht van de AIVD is op tijd waarschuwen, niet zelf handelen. Het optreden van de dienst leidt ook niet tot rechtsgevolgen voor de burger. Een interessant punt vond dhr. Bot met name de verhouding tussen het inlichtingenwerk en de opsporing van strafbare feiten. Hoewel AIVD en Openbaar Ministerie andere invalshoeken hebben, doen ze vaak hetzelfde werk en zijn ze met dezelfde zaken of personen bezig. Heet hangijzer is momenteel het gebruik van AIVD-informatie in het strafproces. Het openbare karakter van het strafproces en de AIVD-werkzaamheden verdragen welkaar echter niet altijd goed. De bronbescherming bij de AIVD is een noodzaak. De uitdaging is om AIVD-informatie wel te kunnen gebruiken in rechtszaken, inclusief een toets van de rechtmatigheid en betrouwbaarheid, terwijl de geheimhouding van de bron blijft.

Na de boeiende verhalen, die werden doorspekt met discussie met het publiek, wist prof. Rogier met de nodige overtuigingskracht de aanwezigen te verleiden tot het verlaten van de discussie en het betreden van de borrelvloer.